淺談根治無照經(jīng)營的對(duì)策

一達(dá)州市工商局個(gè)體科科長蒲忠柏

《無照經(jīng)營查處取締辦法》 ( 以下簡稱《辦法》 ) 頒布實(shí)施兩年多來，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)《辦法》的宣傳是到位的，執(zhí)行是得力的，查處取締無照經(jīng)營行為有 了 明顯效果。但是由于利益的驅(qū)動(dòng)，一些不法之徒，仍然膽大干起無照經(jīng)營的活動(dòng)，不但擾亂了市場經(jīng)營秩序，破壞了公平競爭，而且嚴(yán)重侵害了經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)利。為此，筆者就如何根治無照經(jīng)營談點(diǎn)淺見 :

一、無照經(jīng)營現(xiàn)狀

達(dá)州市位于四川東部，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市、工業(yè)弱市、財(cái)政窮市。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，截止 2005 年 5 月，全市有個(gè)體工商戶 75215 戶，私營企業(yè) 2718 戶。個(gè)私經(jīng)濟(jì)對(duì)全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。為搞清無照經(jīng)營狀況，今年 1 至 6 月我局組織 1 6 名綜合素質(zhì)較高的工商干部分成 8 個(gè)調(diào)查小組，對(duì) 7 個(gè)縣級(jí)行政管轄的 98 個(gè)鎮(zhèn) ( 鄉(xiāng) ) 、 326 個(gè)村 ( 社 ) 進(jìn)行了比較全面的無照經(jīng)營情況調(diào)查，共調(diào)查 736270 戶，其中無照經(jīng)營 2285 戶，占經(jīng)營戶總數(shù)的 6.3 ％。從調(diào)查的情況看，呈現(xiàn)以下現(xiàn)象：

( 一 ) 無照經(jīng)營的特點(diǎn)表現(xiàn)為“八多八少”

一是分布地域特點(diǎn)：城鄉(xiāng)結(jié)合部多，偏辟的山區(qū)和農(nóng)村少 ;

二是人員構(gòu)成特點(diǎn)：有工作單位從事第二職業(yè)的人員和城鎮(zhèn)無業(yè)人員多，農(nóng)民和低收入人員少；

三是行業(yè)特點(diǎn)：有前置條件的行業(yè)多，無前置條件的行業(yè)少；

四是時(shí)限特點(diǎn)：從事季節(jié)性的無照經(jīng)營多，長期經(jīng)營的少 ;

五是規(guī)模特點(diǎn)：投資小的多，投資大的少 ;

六是地址特點(diǎn)：流動(dòng)經(jīng)營的多，固定門市的少 ;

七是文化特點(diǎn)：文化程度低的多，文化程度高的少 ;

八是經(jīng)營方式特點(diǎn)從事零售、服務(wù)、販運(yùn)的多，從事批發(fā)、加工、生產(chǎn)的少。

( 二 ) 無照經(jīng)營的表現(xiàn)為“九種類型”

一是法盲型。由于處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的人員，文化素質(zhì)低，確屬無知;不知從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)必須要辦理營業(yè)執(zhí)照。

二是前置型。有的行業(yè)在辦理營業(yè)執(zhí)照前要得到行政許可。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《行政許可法》實(shí)施后，要辦理個(gè)體或私營企業(yè)開業(yè)登記，僅法律、法規(guī)和國務(wù)院及其國務(wù)院的有關(guān)部門規(guī)定的審批就達(dá) 100 余頂，加上省人大、省人民政府政還有 2 0 余種。這些審批項(xiàng)目多數(shù)都要收費(fèi)，有的審批項(xiàng)目或許可證還需每年年檢、年審，有的部門只收費(fèi)不辦證，怕承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象也存在。例如，茶館 ( 茶樓 ) 不管規(guī)模大小要求辦理《文化許可證》、《衛(wèi)生許可證》、《治安許可證》、《從業(yè)人員健康證》，超過 50 平方米還需《消防意見書》等等，在辦理幾證時(shí)都要繳納費(fèi)用，小規(guī)模服務(wù)的茶館，由于承擔(dān)不起上述各項(xiàng)費(fèi)和稅，迫使無照經(jīng)營。

三是困難型。主要是低收入群體，如下崗職工，無業(yè)人員，孤寡老人，殘疾人等家庭困難，因應(yīng)享受國家優(yōu)惠政策，以《下崗證》、《殘疾人證》為由，拒不辦理營業(yè)執(zhí)照。

四是掛靠型。主要是車輛客貨運(yùn)輸戶，這些運(yùn)輸戶均屬自然人自己購買的車輛，自己經(jīng)營，獨(dú)亞核算，自負(fù)盈虧，車主自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。僅掛靠在企業(yè)對(duì)外以企業(yè)名義從事經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)質(zhì)并沒有改變個(gè)體經(jīng)營的性質(zhì)，理應(yīng)辦理個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照，但絕大多數(shù)車輛未辦理營業(yè)執(zhí)照。

五是關(guān)系型。這些經(jīng)營者無視工商法規(guī)，憑借關(guān)系網(wǎng)進(jìn)行無照經(jīng)營。特別是一些執(zhí)法部門、政府機(jī)關(guān)的工作人員搞第二職業(yè)，他們認(rèn)為辦不辦無所謂，認(rèn)為自己有關(guān)系有后臺(tái)，即使被工商行政管理機(jī)若查獲，也能順利“擺平”，甚至有的無照經(jīng)營者就是工商系統(tǒng)人員的“直接關(guān)系戶”。

六是惡勢(shì)類。這類經(jīng)營者無視法律法規(guī)的規(guī)定，膽大妄為，既不辦理，又不服從管理。如果工商行政管理機(jī)關(guān)的工作人員去查處他們就橫蠻不講理，威脅執(zhí)法人員。

七是失效型。這類經(jīng)營者主要使用過期、失效的照營業(yè)執(zhí)照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。有的市場主體資格不存在，營業(yè)執(zhí)照已辦理注銷登記或被吊銷后繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營；有的將他人營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營場地一并轉(zhuǎn)租不重新進(jìn)行登記，仍以轉(zhuǎn)讓人的名義從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；有的工商部門責(zé)令停業(yè)整頓或被收繳營業(yè)執(zhí)照后繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)，有的經(jīng)營資格沒有了，如無正當(dāng)理由不按期參加年檢、驗(yàn)照，但仍繼續(xù)經(jīng)營。

八是“合法型 ” 。這糞生產(chǎn)經(jīng)營者扣著“合法”的外衣，“實(shí)質(zhì)”是從事的無照經(jīng)營活動(dòng)。突出表現(xiàn)在已辦非企業(yè)單位登記。由于民政部門在“營利與非營利”概念上的理解不一，執(zhí)行有偏差，致使的職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療診所、健身、社會(huì)中介事業(yè)，美容美發(fā)院等屬“營利”性組織應(yīng)辦理工商登記注冊(cè)、而民政部門都登記為“非營利”性企業(yè)，其實(shí)質(zhì)是打著“非營利”招牌從事無照經(jīng)營活動(dòng)。

九是試驗(yàn)型。這類經(jīng)營者本著試試著的心理，先掙夠本再說，辦照納稅不合算，盈利就辦理，不盈利就緩辦理，有的試營一段時(shí)間看無人管理干脆就無照經(jīng)營。

二、無照經(jīng)營的原因

首先，經(jīng)營者的原因。從王觀上講，無照經(jīng)營者有二類，一是惡意無照經(jīng)營；二是善意無照經(jīng)營。就其原團(tuán)在于：惡意的無照經(jīng)營主要是從事非法生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，如走私販私，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，敢冒風(fēng)險(xiǎn)，獲大利潤 ( 暴利 ) ；善意的無照經(jīng)營，是一些無知的法盲，不知道經(jīng)營必須要辦理工商營業(yè)執(zhí)照；有的經(jīng)營項(xiàng)目很難辦到前置許可，并且成本較高，只好無照經(jīng)營；有的屬下崗職工、孤寡老人、殘疾人、因家庭團(tuán)難，從事季節(jié)性臨時(shí)性的小本經(jīng)營，他們本意是想辦理營業(yè)執(zhí)照，但受一些客觀的限制不得不從事無照經(jīng)營活動(dòng)。

其次，管理者的原因。取締無照經(jīng)營的執(zhí)法主體是工商行政管理機(jī)關(guān)，而就其取締無照經(jīng)營，目前看還存在四個(gè)不夠 : 一是監(jiān)管意識(shí)不夠強(qiáng)。由于各級(jí)政府在當(dāng)前西部大開發(fā)的大環(huán)境下，一講發(fā)展，就以發(fā)展代替監(jiān)管，發(fā)展就是監(jiān)菅的錯(cuò)誤觀念，加之機(jī)構(gòu)改革后，工商所人員少，收費(fèi)、辦案任務(wù)重，有的以費(fèi)代照，以罰代管的現(xiàn)象仍然存在，整體上講監(jiān)管無照經(jīng)營的意識(shí)不夠強(qiáng)；二是監(jiān)營力度不夠大，由于工商部門在取締無照經(jīng)營時(shí)沒有對(duì)當(dāng)事人的強(qiáng)制性措施，在取證、調(diào)查了解相關(guān)精況時(shí)當(dāng)事人拒不配合，想走就走、想說就說，有的一走了事，無可奈何，表現(xiàn)出查處的力度不夠大；三是監(jiān)管的手段不夠高，集中表現(xiàn)在工商部門的設(shè)施、設(shè)備差，有的基層工商所既沒有車輛，也沒有現(xiàn)代的信息通訊工具，有時(shí)眼看著無照經(jīng)營逃走。四是干部素質(zhì)不夠高。有的工商干部在業(yè)主的小思小惠面前喪失目家公務(wù)員的職業(yè)道德，收受賄賂，有的為無照經(jīng)營充當(dāng)“保護(hù)傘”．致使清理無照經(jīng)營成一句空話。

第三，部門原因，主要是部門之間不能有效形成全力。各部門站在各自利益上強(qiáng)調(diào)客觀，給無照經(jīng)營有生存的可乘之機(jī)，其主要：一是執(zhí)法部門沒有形成有效臺(tái)力，執(zhí)法單一，執(zhí)法力度較弱；二是一些前置審批部門只要強(qiáng)調(diào)收費(fèi)，不予管理，而且行政效率差，使無照經(jīng)營者錯(cuò)誤的認(rèn)為只要交了費(fèi)就是合法的；三是對(duì)有執(zhí)照經(jīng)營者人人管，象唐曾肉一樣大家都想吃，而無照經(jīng)營則無人問津，成了管理的真空。

第四，法制原因，主要兩點(diǎn)：一是前置條件制約、辦證辦照不易。目前辦理歌舞廳、茶館 ( 茶樓 ) 、醫(yī)藥、飲食、住宿等行業(yè)都要到公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等多個(gè)部門辦理前置，有的部門手續(xù)多，辦事效率低，申辦費(fèi)用高，長時(shí)間辦不下來經(jīng)營者干脆不辦，就無照經(jīng)營，二是法制建設(shè)滯后，打擊力度受限。主要表現(xiàn)在，《辦法》對(duì)無照經(jīng)營者規(guī)模大小規(guī)定不明確，對(duì)無照經(jīng)營種類不具體，如那類是個(gè)體工商戶無照經(jīng)營，那類是企業(yè)無照經(jīng)營，企業(yè)類型無照經(jīng)營如何界定等。我們?cè)诓樘幦【啛o照經(jīng)營時(shí)就曾遇到對(duì)當(dāng)事人依據(jù)《辦法》予以處理，但當(dāng)事人收到處罰決定書后，對(duì)工商行政管理的處罰提出異議，并出具了兩個(gè)人的合伙協(xié)議和相應(yīng)的合伙經(jīng)營證據(jù)，依據(jù)《辦法》第十四條二項(xiàng)規(guī)定“對(duì)無照經(jīng)營行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

三、治理無照經(jīng)營的對(duì)策及建議

l 、區(qū)別對(duì)待，取締與規(guī)范相結(jié)合。取締無照經(jīng)營要堅(jiān)持取締與疏導(dǎo)，處罰與教育相結(jié)合的原則。一是對(duì)于惡意的無照，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即予以取締，并重罰，二是對(duì)善意的無照經(jīng)營者，應(yīng)呆取教育的辦法，限期責(zé)令辦理營業(yè)執(zhí)照。

2 、認(rèn)真履行職責(zé)，加大監(jiān)管力度。一是要提高認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)，各級(jí)工商行政管理部門要充分認(rèn)識(shí)到無照經(jīng)營活動(dòng)對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序帶來的危害，要將取締無照經(jīng)營工作作為市場經(jīng)濟(jì)秩序整頓的重點(diǎn)之一，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)，突出重點(diǎn)，制定具體的工作方案，將清理取締任務(wù)逐步分解，落實(shí)到人，確保清理取締無照經(jīng)營取得實(shí)效。二是要嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)管，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮職能作用，依法查處無照經(jīng)營活動(dòng)，做到適用法律準(zhǔn)確，程序合法。三是健全制度，完善管理，特別對(duì)執(zhí)法人員要約法三章，不得在執(zhí)法過程中循私情，充當(dāng)無照經(jīng)營的“保護(hù)傘”；但發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)肅處理。

3 、部門配合、實(shí)施綜合治理。清理和查處無照經(jīng)營，涉及到公安、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)、工商、國土、藥監(jiān)、安全、規(guī)劃、文化、衛(wèi)生等多個(gè)部門，每個(gè)部門必須各司其職，各負(fù)其責(zé)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督管理取締無照經(jīng)營活動(dòng)。一是配合經(jīng)委有關(guān)部門，查處取締“五小”企業(yè)的違法經(jīng)營活動(dòng)，二是配合衛(wèi)生、醫(yī)藥部門查處和取締涉及從事危害群眾身體健康的偽劣食品、藥品等違法行為；三是配合安全、公安等部門查處和取締危害群眾生命安全的煙花爆竹、液化氣等違法行為；四是配合 _ 義化部門查處和取締歌舞廳、卡廳、夜總會(huì)、電子游戲、網(wǎng)吧、錄像放映等違法行為；五是配合公安、經(jīng)貿(mào)、新聞出版等部門查處和取締桑拿按摩、美容美發(fā)服務(wù)場所以及旅館、印刻、圖書音像制品等違法行為；六是配合經(jīng)貿(mào)委、衛(wèi)生部門開展危化品安全管理和整治工作，嚴(yán)肅查處種類無照經(jīng)營行為。

4 、大力宣傳《辦法》，加大查處力度，樹立工商部門的執(zhí)法形象。 一是充分利用媒體，廣泛宣傳，大造輿論聲勢(shì)，增強(qiáng)經(jīng)營者的守法意識(shí)，自覺維護(hù)公平競爭的環(huán)境，樹立有照經(jīng)營、亮照經(jīng)營的觀念。二是充分發(fā)揮個(gè)私協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用，加強(qiáng)“三自”教育，開展普法教育，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。三是加強(qiáng)對(duì)管理人員事業(yè)心、責(zé)任感的教育管理。

5 、建立健全長效監(jiān)管機(jī)制。堅(jiān)持日常管理與市場巡查、重點(diǎn)檢查相結(jié)合，持之以恒抓亮照經(jīng)營管理。讓無照經(jīng)營者無藏身之地，發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)。只要長期堅(jiān)持抓下去，無照經(jīng)營行為在市場上將會(huì)得到有效規(guī)范。